21世纪经济报道记者王峰北京报道 基本养老服务清单化供给体系正在完善之中。中办、国办印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，其中包括一份《国家基本养老服务清单》(下称“国家清单”)。

民政部养老服务司有关负责人5月21日介绍，国家清单明确了现阶段各级政府必须予以保障的基本养老服务项目范围和底线标准，可以让地方政府对现阶段保障养老服务“重点要保什么”、“保到什么程度”做到心中有数。

截至目前，多数省份已出台本地区的基本养老服务清单。一些省份积极突破创新，在国家清单之外增加了本地区养老服务项目。

有的地方清单项目大大超过了国家清单的16个项目，比如北京市清单有32个项目，舟山市清单有52个项目，有的地方出台了老年教育、配送餐等特色项目。

但各地发展不均衡，应当如何实现基本养老服务的公平保障？失能老人的养老服务被称为经济“无底洞”，各地基本养老服务又应该怎样制定具体标准？

三级清单项目递增

国家清单包含物质帮助、照护服务、关爱服务等三大类16个服务项目，并分别明确了每个项目的服务对象和内容。

国家清单可以理解为基本养老服务清单体系的“基础款”，其中包括职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、最低社会保障、特困老年人集中供养等。

在此基础上，各省级清单增加了数量不一的本地化项目，各市级清单再在省级清单的基础上增加项目。

“国家清单是‘规定动作’，地方清单是‘自选动作’，可以在国家清单的基础上进行丰富和完善，丰俭由人。考虑到各地区发展水平和政府财力的差异，基本公共服务是兜底性和普惠性的，是政府责无旁贷的应尽责任，所以要本着政府财政和能力可负担的原则。”中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授马亮说。

安徽省在国家清单基础上增加了老年人休闲优待服务、老年人健康管理、乘坐城市公共交通工具、就餐补贴这4项服务。安徽省滁州市则在省级清单基础上，一方面增加项目，另一方面提高标准。

比如，滁州市增加了为符合条件的失能老人的“喘息服务”，即由政府买单，专业照料失能、失智老年人的公共服务，由此给老人的看护者得以“喘息”的机会。此外，滁州市为80周岁及以上老年人每月发放高龄津贴60元，安徽省的标准是每月不低于30元。

浙江省在国家清单基础上增加了社区居家、法律服务、优先享受居家服务、供养保障、老年父母投靠成年子女落户这5项服务。浙江省舟山市则在省级清单基础上大幅新增35项，提供31大项56小项基本养老服务。

马亮对21世纪经济报道表示，各地区养老保险水平不同，人们在退休前支付的养老保险金也不同，因此需求侧的差异也较为明显。

此外，我国养老仍然以居家养老为主，社区养老和养老院模式的占比不高，所以基本公共服务的各地区差异对居家养老服务的影响不大。

不同地方不同特色

有些地方的基本养老服务颇具创新性和特色。

针对符合国家公职监护、临时监护等条件的老年人，上海市可以在老年人出现疾病或特殊事故需要接受医疗服务时代为办理检查、住院登记、手术签字等手续，代为办理、申领有关金融、社会保障、社会福利等手续。

江苏省将面向60周岁及以上老年人的老年教育服务纳入省级清单， 提出扩大老年教育供给，推进各类学校和社会力量举办老年大学或参与老年教育，向老年人公平有序开放老年教育资源。

这一规定相对模糊。陕西省渭南市则直接规定，持《陕西省敬老优待证》的老年人，免交50%的老年大学学费。

渭南市还将时间银行养老模式纳入清单。志愿者开展为老服务，将时长进行储存，可为志愿者本人年老后、志愿者本人父母或配偶父母兑换相应时长的服务。

浙江省舟山市的清单体现了海岛特色。比如为80周岁以上海岛老年人免费安装紧急呼叫设备，为有需要的老年人提供助餐场所和送餐上门服务等。

处理好财政承受能力可持续问题

目前我国各地区的发展仍不均衡，应当如何实现基本养老服务的公平保障？

民政部养老服务司有关负责人介绍，既要兜住民生保障底线、提供好基本养老服务，又要处理好财政承受能力可持续问题和区域平衡发展问题。

基本公共服务需要量力而行，尤其是涉及财政投入较大的项目。浙江省舟山市的清单比征求意见稿减少了4项，其中多数是覆盖人数多、资金投入大的保险项目。

对失能老人的照护是基本养老服务的重点之一，但也是一大难点。

“老龄社会的一个核心问题，就是一旦老人失能躺倒以后，到底需要多少钱？”中国老龄科学研究中心副主任党俊武说。

党俊武对21世纪经济报道表示，“先行步入老龄社会的发达国家的重大教训之一，是长期照护保障制度的‘无底洞’效应，在最早建立长期照护保障制度的荷兰，以及后来的德国、日本和美国，长期照护费用都是一个‘无底洞’，无论是政府、企业还是家庭以及个人，对这项制度的共识就是‘钱永远不够用’。”

对此，国家清单只纳入了护理补贴和家庭养老支持服务两项内容，一些财政实力较雄厚的省份也没有增加项目。

“基本公共服务均等化不是全国拉平，也不是搞绝对平均主义，而是要实现保障养老服务基本权益的均等化。在此基础上，非基本公共服务和生活服务可以形成有效补充，形成更加完善的养老服务体系。”马亮说。

梳理发现，一些基本养老服务标准虽然存在地方差异，但与并不地方财政实力直接挂钩。

以高龄津贴为例，北京市规定，80-89周岁的老年人，每人每月100元；上海市规定，80-89岁每人每月180元，涵盖高龄营养、交通出行等方面；贵州省六盘水市代管的盘州市规定，80-89周岁按照80元/人/月标准发放；江苏省扬州市规定，80-89周岁老年人尊老金发放标准为50元/人/月。